來源 | 國企混改研究
作者 | 徐懷玉（西姆國有經濟研究院院長）
2015年中共中央、國務院頒布了《關于深化國有企業改革的指導意見》，又稱“22號文”，拉開了新一輪改革的序幕。文件規定“到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果”，用五年的時間完成這輪改革。
到了2020年，國家層面又出臺了國企改革三年行動方案；到了2023年，再次頒布《國企改革深化提升行動三年行動方案》。前五年，后三年，又三年，我們的國企改革已經走過了十個年頭。二十屆三中全會的主要議題依然是重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現代化問題。本人從2015年創辦西姆國有經濟研究院，可以說是本輪改革的親歷者，并操刀了數十家國有企業改革咨詢方案。期間有成功，也有失敗；有經驗，也有教訓。正值二十屆三中全會召開之際，關于這十年的改革歷程，我也很想談談自己的看法。
不得不說，“22號文”是在根據十八屆三中全會基礎上發布的這個指導意見，無論是改革的指導思想、基本原則還是目標設定，的確具有相當的高度和力度。
22號文中提出一個改革基礎——分類推進國企改革，三個改革舉措——推進混合所有制改革，建立現代企業制度，完善國資監管體制。應該說，這個提法是非常具有前瞻性的。后面我們出臺的很多配套政策，基本都是按照22號文描繪的改革框架在進行。其中，混合所有制改革所導向的，就是產權制度的改革。關于產權制度的改革，我們曾經做過很好的探索與嘗試。比如最為大家所耳熟能詳的安徽小崗村，不就是一場準產權制度的改革嗎。安徽小崗村的十八戶農民x在1978年那樣的意識形態下，竟然冒天下之大不韙，把生產隊的地給”分“了，從而拉開了生產承包責任制改革的大幕。新中國的前30年，那段歲月和產權無關。無產階級革命的目的就是消滅私有制，我們奉前蘇聯為圭臬，我們不知道什么是產權，只知道“一大二公”。新中國的初期，沒有產權的經驗，只有沒有產權的教訓。幸運的是這代人還活著，有著抹不去的記憶。隨著改革開放，國企改革也提上日程。1993年到2002年，也整整經歷了十年。那場改革源于山東諸城市探索國企產權實驗，通過股份制等形式將國營或集體企業出售給個人。這里面當然存在著不少打著管理層收購的旗號導致國有資產流失的案例，但也不乏成功的經驗。我老家連云港曾經有一家名不見經傳的制藥廠，連云港制藥廠。八九十年代的時候，基本就是華北制藥、太原藥廠、新華藥廠和東北制藥四家國有藥企壟斷市場，連云港制藥廠估計連三流藥廠都算不上。而連云港制藥廠，正是現在A股醫藥板塊龍頭企業恒瑞醫藥的前身。似乎沒有理由地處江蘇蘇北的連云港會出現恒瑞醫藥這樣的企業，如果一定要出優秀企業，或者龍頭企業，那應該是港口集團，或者與大海有關的產品，或者跟孫悟空這個連云港IP有關。可是，恒瑞醫藥就是成為連云港最大的企業，也是醫藥行業的龍頭企業。市值曾超過六千億。前段時間我回連云港操刀國企改革三年行動方案時，講到恒瑞醫藥的案例。有人不服，說恒瑞醫藥當年改革的時候，市里集中了很多優勢資源，才成就了當年這個不起眼的三流藥廠。我說，你現在管著一個集團，下轄二十多個二級企業，規模遠超過改制前的恒瑞醫藥，為啥你不去集中優勢資源再造一個類似于恒瑞醫藥的企業呢？我不清楚，我們是不是還能回到當年改革恒瑞醫藥那樣去改革今天的國有企業。產權這個奶酪，到底動得動不得？在全球醫藥智庫信息平臺Informa Pharma Intelligence發布的《2022年醫藥研發趨勢年度分析》中，恒瑞醫藥排名第16位，創下中國藥企在該榜單中排名新高。我知道，這個排名遠不如企業的營收、利潤或者什么500強更令人鼓舞，但這個排名卻表明恒瑞醫藥的潛能。創造這個潛能的，是以“有產者才有恒心”的“老板”孫飄揚及其那班股東！這一輪改革的起點依然是產權改革。最開始的試點就是混合所有制改革的試點和員工持股改革的試點。不可否認的是，在產權改革方面我們的確做了一些探索，比如員工持股的133號文，股權激勵的4號文，三年行動方案中針對混改時民企占比太低的問題，還專門強調了引入民營資本原則上不能低于1/3，確保民營資本能有效地參與公司治理，等等。但是從實際中，我又的確很遺憾地看到，混合所有制改革推動的速度越來越慢，大家都在忙著不痛不癢地做三項制度改革，或者不涉及持股的中長期激勵等等。2022年，我們給一家中部省份的新能源企業做混改。我們不僅做好了可行性研究，混合所有制改革方案，員工持股制度，包括該企業的戰投也是我們推薦的。該國企對我們提交的方案很認同，推薦的民企也很滿意。可是到了審批環節，最終不了了之。當然，我也理解，現有的政治生態，審計巡查的問責制度，試圖在產權改革上有所作為的改革者，大多采取觀望，甚至躺平。但我依然要說，為什么產權制度改革如此重要？早在2016年，我就發表過一篇文章，員工持股是國企改革的必經之路。我講課的時候經常說，國企最大的問題就是拿不是自己的錢，辦不是自己的事。國企很難“制造”出孫飄揚；孫飄揚在國企，不可能也沒有機會還像今天這樣為百年企業在奮斗，1958年出生的他，已經退休6年了。
我們通常會把體制機制放在一起去討論或者試圖一并解決，事實上，體制機制不是簡單的組合，而是具有一定的位階和順序。體制更多表現為組織，機制則更多表現為規則。體制決定機制，機制源于體制。所以，沒有體制改革的前提，機制改革屬于無源之水。這一輪國企改革，更多的都還是機制改革。但2015年的22號文涉及的體制改革，就非常明確地提出了國資監管體制改革。應該說，在22號文剛出臺那幾年，我們做過很好的嘗試。比如2018年的“國發〔2018〕23號”《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，2019年出臺了授權放權清單，2020年山西省的“品”字組織嘗試等等。但到今天，我們已經很難再聽到兩類公司改革的聲音了。我們自己當初也給不少省屬公司設計過兩類公司方案，但是寫來寫去，最終都寫成了戰略報告。涉及到授權放權的問題完全落不下去。關于兩類公司的改革，起初很多人認為我們會走淡馬錫的路。的確，我們設計的方案頗像淡馬錫。可是，淡馬錫不僅是經理層完全市場化，連董事都在全球招聘。我們大到央企，小到縣屬企業，市場化了誰，又公開招聘了誰？學了半天，形似神不似。那么，國資監管體制改革成功的標志是什么？通俗地講無外乎以下三點：1、企業不再向國資委打報告，兩類公司的所投子公司也不再向其寫申請；2、股東會是企業的最高決策機構，作為股東的國資委或者兩類公司行使決策權的場合是所投企業的股東會，出席股東會的是股權代表；3、董事會的六項權能得到落實，特別是三年行動方案要求董事會對于“經理層的選聘權”和干部人事制度的沖突應該做出組織調整。否則，“加強董事會建設”和“落實董事會職權”即使是紙上談兵都難以自洽。沒有上述的國有資產管理體制的改革，三項制度改革，市場化經營機制的建立，將缺乏前提和基礎。這也是為什么“任期制和契約化”“職業經理人制度”難以落到實處的原因所在。安徽小崗村的改革先于十一屆三中全會，換句話說，十一屆三中全會只不過是把小崗村的做法在政策上得到確認。無獨有偶，昔日的華西村也是在那個荒唐的時代，農民白天種完地回家，晚上拉上窗簾，偷偷地做些手工活貼補家用。這是江蘇鄉鎮企業的雛形，也是九十年代民企發展的基礎。包括我們國家2020年通過的這部1260條的民法典，它也只不過是將人們已經在社會生活中形成的規范在法律上予以認可，并賦予強制執行的效力。因此改革從來都是來自民間訴求，發端于基層百姓，反映的是自下而上的過程。反過來，自上而下的改革就不是改革，也無法形成改革的內生動力，缺乏它的邏輯性和倫理性。上一輪的國企改革反映的也是自下而上的過程。具體表現在每個地方，每個企業的改革模式不盡相同。還有就是上面沒有那么多規范文件。但是，新一輪的改革更多的是表現為自上而下的改革。比如，自2015年開始，截至2023年年底。各部委辦以上各項改革的政策文件，其數量大約在120項之多。2018年10月9日，時任副總理兼國務院國企改革領導小組組長的劉鶴，在全國國企改革座談會上，講過一句話，“一個行動勝過一打綱領。”仔細分析這句話，大約有兩層意思：我們需要務實的行動，將改革手段付諸實施；行動勝過綱領，多些行動，少點綱領。“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓。”當年小平的改革理論，簡單通俗，易于領會。這句著名的“白貓黑貓論”掀起洶涌澎湃的改革大潮，四十年的改革歷程也見證了這句至理名言。由此得出結論，改革其實也可以不那么宏大敘事。“一企一策”是新一輪改革之初就已經制定的策略：“堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。”這個策略就是告訴我們，國企改革，是國企自身的事情，源于企業，終于企業。上面不能給（每）“一企”制定（每）“一策”，也無法做到這樣。但現在，自下而上改革的動力還存在嗎？我接觸到的國企員工，每天都埋沒在文山會海當中，疲于應付“臺賬”中的各種材料，哪兒還顧得上去思考改革本質的問題。就算有的企業想要改革，層層審批，層層把關，一個方案批上好幾個月，剛迸發出來的改革勁頭用不了幾天就磨沒了。筆者自畢業就在國企，后雖下海，兜兜轉轉，又回到國企改革這條路上來。應該說，我對于改革一直都抱有最大的信心與期待。全會對國企改革有多大的力度，或者涉及哪些改革事項，只能等待全會公報來揭曉。總的來說，國企改革經歷十年，指導意見，兩個三年行動方案，二十大公報，上個月剛剛結束的中央深改委通過的相關決議，都為全會繪制了底色。跳出這個底色去揣摩改革可能出現的大動作，大舉措，似乎不大現實。十一屆三中全會的改革，讓更多的改革者曾經滄海。后來的歷屆三中全會，對于改革做出了更多的擴展和延伸，可圈可點。既然黨的十一屆三中全會為中國的改革制定了方向，我們只要沿著這個方向勇往直前，這就是改革，就是在踐行改革、重視改革。我們唯獨不能做的是去改變改革的方向，或者減慢改革的步伐。
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